No es fortuito que el otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial haya titulado el plan sectorial del período 2002–2006 como el “Camino hacia un País de Propietarios con desarrollo sostenible”. La consigna original, pronunciada por José Luis de Arrese, ministro de vivienda de la dictadura franquista, sintetiza el carácter estratégico de la política de vivienda para formación de la base de sustentación del régimen y fuente de legitimación cultural. El acceso en propiedad a la vivienda nueva crea subjetividades con un sistema de expectativas y valores propio, fundado en la exhibición de la movilidad social individual y desprovisto de la lógica colectiva de la lucha cívico-popular por la vivienda digna.
En las últimas décadas, en América Latina en general y Colombia en particular la intervención directa y protagónica del Estado en la promoción habitacional ha transitado a una compleja articulación de agentes urbanizadores privados que controlan el mercado inmobiliario. El acceso en propiedad a vivienda nueva conserva su función ideológica y cultural: propietarios y no proletarios, dentro de un esquema que combina ahorro familiar, crédito hipotecario y subsidios estatales. De esta forma, el modelo consagra, tras la apariencia de la vivienda propia, un mecanismo de endeudamiento hipotecario masivo muy rentable para el sistema financiero, articulado en una estructura de crédito altamente concentrada controlada por un reducido número de bancos articulados a grupos financieros.
Dentro de este horizonte ideológico y cultural, el modelo ha instituido en el sentido común que la garantía de acceso al derecho a la vivienda está en el subsidio familiar. La política de vivienda del Estado colombiano ha sido reducida al problema de la financiación y esta, a su vez, circunscrita a los programas de subsidios de vivienda nueva. De allí que la decisión del actual Ministerio de Vivienda de suspender el programa Mi Casa Ya, para focalizar recursos en los programas de mejoramiento, sea visto como un ataque al conjunto del modelo de provisión, que desconoce los efectos contracíclicos del sector de la construcción para mitigar los efectos de la recesión económica.
¿Y si invirtiéramos los términos de la ecuación habitacional para comenzar a formular preguntas sobre el otro componente del sistema de financiación? Podríamos abordar el crédito hipotecario no solo como una fuente complementaria de liquidez que adquieren las familias para lograr el cierre financiero, sino como el epicentro de una forma de acumulación de capital basada en la especulación con instrumentos de inversión y activos financieros. De esta forma, podríamos hallar la conexión entre grupos financieros, el sistema de crédito y las formas emergentes de gestión fiduciaria del suelo, que siguen ejerciendo una importante influencia sobre la política de vivienda, no solo porque controlan las condiciones generales de producción y promoción inmobiliaria, sino por sus vínculos con el sistema político y la burocracia estatal, es decir, constituyen un factor real de poder que ha contrarrestado los cambios en el esquema de provisión de vivienda en Colombia.
Por sus características, uno de los problemas inherentes a cualquier modelo de provisión de vivienda es la financiación. Ya en los años 30, concebidos como fondos hipotecarios públicos, el Banco Central Hipotecario (BCH, 1932) y el Instituto de Crédito Territorial (ICT, 1939) se financiaron con inversiones forzosas de bancos, sociedades de capitalización y compañías de seguros en Cédulas Hipotecarias emitidas por el BCH, estimuladas con exenciones tributarias al depósito de encaje bancario a través de estos instrumentos –Ley 81 de 1960–. A partir de 1966, la mitad de los recursos provenientes del sistema de ahorro pensional para empleados afiliados a la seguridad social, también fueron destinados a la financiación de vivienda.
No obstante, aún incipiente, el sistema público de financiación se enfrentó a las contradicciones propias del crédito hipotecario en los años 60. Por el largo período de amortización de la deuda, el esquema de financiación enfrentó problemas periódicos de iliquidez al apoyar un sistema de crédito hipotecario de largo plazo y tasa fija –expuesta a la inflación– sobre mecanismos de captación de corto plazo y con bajas tasa de interés, que difícilmente podían atraer ahorradores individuales o excedentes de capital provenientes de otros sectores económicos.
Para resolver este problema, y siguiendo las recomendaciones del Banco Mundial formuladas a través del asesor Lauchlin Currie en 1962, el gobierno colombiano estableció la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (Upac), un mecanismo de corrección monetaria que permitía sumar la variación de la inflación a la tasa fija de interés del crédito hipotecario. Este esquema incrementaba la tasa de colocación, por lo que la Upac excluía de su órbita la financiación a la vivienda popular, que seguía a cargo del ICT y el BCH. Como mecanismos de intermediación hipotecaria del flujo de recursos creado por la Upac, se crearon las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), encargadas de captar ahorros y excedentes de capital circulante para canalizarlos hacia la producción de vivienda y, a partir de 1977, de otros productos inmobiliarios.
Hasta aquí aspectos que ya han sido abordados por investigaciones rigurosas y abundantes en evidencia. La propuesta consiste en enfocar dos aspectos relativamente poco explorados: por un lado, el análisis de la privatización paulatina del sistema de financiación de vivienda tomando en cuenta las particularidades del desarrollo capitalista en el país y, específicamente, su tendencia a la centralización monopólica en grandes grupos financieros. La discusión necesariamente hace referencia, en segundo lugar, al papel del Estado en la consolidación de formas crecientemente concentradas de financiación crediticia, no como una anomalía, sino como la adecuación institucional a las necesidades de la acumulación capitalista en ese sector. De esa forma, es posible plantear las tareas políticas para la reestructuración del Ministerio de Vivienda y, fundamentalmente, para una estrategia de Reforma Urbano-Popular.
El mecanismo Upac-CAV les permitió a entramados empresariales como Grupo Bolívar (propietario de Davivienda y Constructora Bolívar); el Grupo Grancolombiano (de Granahorrar y del Banco de Colombia) y Grupo Suramericana (de Conavi, del Banco Industrial Colombiano, a la postre, Bancolombia, y del Fondo Protección) profundizar la integración vertical de la rama de la construcción civil, eslabonando empresas productoras de materiales de construcción, agentes constructores y ciertas facciones de terratenientes urbanos. Todos estos agentes se han articulado alrededor de órganos gremiales propios, como la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol) y la Lonja de Propiedad Raíz. También se presentan casos de articulación inversa, en el que empresas de la construcción sirvieron como nichos de acumulación originaria de capital bancario, como Construcciones Beta, propiedad Sarmiento Angulo, que crea en 1973 la CAV Las Villas para centralizar capital hacia su empresa.
De esta forma, la crisis de la estructura pública de financiación de vivienda a finales de los años 60 aceleró el proceso de conformación del capital financiero-inmobiliario en Colombia y, con ello, la generalización de formas propiamente capitalistas de producción de vivienda, con instrumentos propios para encauzar la inversión al crédito hipotecario orientado, por supuesto, a grupos con capacidad de endeudamiento. Presa de sus propias contradicciones, apareció el fantasma de la sobreproducción, la saturación del mercado inmobiliario y la especulación crediticio-financiera, que fomentó la burbuja inmobiliaria y, en última instancia quebró el sistema en 1999. Por esos mismos años, los procesos de ocupación informal de suelos periféricos se extendieron en Bogotá y la autoconstrucción aumentó su participación en la estructura de producción de vivienda, ocupando el 44,1 por ciento del suelo urbanizado en la ciudad entre 1987 y 1998. No es una paradoja, es la forma en la que funcionan las relaciones capitalistas de producción en cualquier sector de la economía.
A pesar de los alivios que representó la Ley 546 de 1999 para los deudores afectados por la crisis Upac, el marco legal adecuó los mecanismos de financiación de vivienda a las características emergentes del capitalismo en Colombia, esto fue: desregulación del capital circulante captado a través de instrumentos financieros; incentivos para el entrelazamiento creciente con el gran capital trasnacional; y privatización de la banca hipotecaria pública para adoptar el enfoque de subsidio a la demanda, lo cual implicó reestructurar el esquema público-privado que ya había ayudado a dinamizar la acumulación de capital financiero-inmobiliario 20 años atrás, desarrollando instrumentos públicos para asegurar la inversión privada, como el Fondo de Garantías para Instituciones Financieras (Fogafin).
Es necesario, entonces, situar la reestructuración del sistema de financiación de vivienda aún vigente en el contexto de la acelerada concentración de capital en grupos financieros bien articulados a centros de poder mundial. El antecedente inmediato y presupuesto estructural de este proceso fue la privatización masiva de activos públicos estratégicos, entre ellos Bancolombia (1994) –adquirido por el Grupo Empresarial Antioqueño–; Bancafé, integrada en 2006 a la antigua CAV Davivienda y los fondos públicos de pensiones, que pusieron a disposición de estos conglomerados una de las principales reservas de ahorro interno, con un flujo de liquidez permanente, calculada en $317 billones de pesos colombianos, mucha de la cual va a parar a la compra de títulos respaldados en hipotecas.
El período expansivo de la actividad constructiva, que se prolongó entre 2001 y 2015, con la fase descendiente que experimenta desde el 2022, hechó raíces en la reestructuración del sistema de financiación. Y no solo. Un flujo creciente de capital circulante estimuló el desarrollo de la promoción inmobiliaria a gran escala, concentrada en Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario. Y es que la ley del valor se impone como hierro a la acumulación capitalista: al incorporar un mecanismo de corrección monetaria que garantizaba una tasa real constante, la Upac atrajo un mayor volumen de inversión pero concentró la producción de vivienda en grupos de alto y medio ingreso, configurando ciclos periódicos con fases de expansión basada en crédito, que saturaron el mercado de vivienda formal en 1974, 1988 y 1995. Las relaciones capitalistas llevan al corazón de la producción habitacional su contradicción fundamental: para que el valor de uso se enajene, el valor de cambio debe realizarse; la vivienda sirve como techo a condición de haber representado una ganancia y, simultáneamente, un activo sobre el que pesa una expectativa de capitalización futura.
La ampliación horizontal de la oferta inmobiliaria imponía límites al régimen de inversión emergente y, en el marco de lo dispuesto por la Ley 3 de 1991 y la Ley 548 de 1999, el Estado liquidó la banca hipotecaria pública para orientar la inversión de capital a segmentos tradicionalmente excluidos de la oferta privada, a través de los programas de subsidios a la vivienda, que concentraron los recursos en grandes aglomeraciones urbanas. Las condiciones estuvieron dadas y lo que siguió nos es familiar: la ocupación expansiva sobre suelos periféricos para la construcción de Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIP), expresión territorial de la confluencia de intereses entre una estructura de inversión y crédito altamente concentrada con desarrolladores inmobiliarios, volcados a la gestión del suelo para proyectos de vivienda a gran escala.
Un estudio recientemente publicado1, que tomó datos del Ministerio de Vivienda, el censo de edificaciones del Dane y Coordenada Urbana para rastrear los flujos de crédito dirigidos a la producción de vivienda en 2013 y 2019, mostró que los bancos de mayores dimensiones concentraron la financiación crediticia en las siete empresas constructoras de mayor tamaño, por número de viviendas producidas, entre 2006 y 2019 en los municipios del Borde Metropolitano de Bogotá: el Banco Caja Social colocó el 68.9 por ciento de su crédito constructor en dicho grupo; un por ciento que para los bancos del Grupo Aval fue del 92; Bancolombia, el 57 y Davivienda, el 64.2. Dichas empresas constructoras representaron menos del 3 por ciento del conjunto de desarrolladoras en los años del estudio, pero construyeron la mitad de las unidades de vivienda nuevas en el área de influencia inmediata de Bogotá.
Dos casos merecen una consideración breve: un intenso nivel de articulación entre el Banco Davivienda y la Constructora Bolívar, con colocaciones de crédito que representan hasta el 35 por ciento del financiamiento total de dicha entidad bancaria a la promoción habitacional en el Borde Metropolitano. En segundo lugar, la diferenciación geográfica del crédito que, según el valioso trabajo de investigadores antioqueños2, llevó a Bancolombia a financiar el 82 por ciento de los 1.800 proyectos habitacionales construidos en Medellín entre 2009 y 2017, 65 por ciento de los cuales fueron desarrollados por 50 de las 549 empresas registradas.
En ambos casos, los datos muestran la relación entre concentración de la producción, entendida como participación en la oferta y por el tamaño de los proyectos, y centralización del financiamiento bancario. Hay que discutir seriamente el argumento del oligopolio inmobiliario.
Por el lado de la demanda, el procedimiento de asignación del subsidio de vivienda refleja el creciente grado de articulación entre los organismos de financiación pública y el capital financiero-inmobiliario. El usuario solicita la preaprobación del crédito hipotecario al banco que, junto al estudio de riesgo, adelanta la verificación para clasificarlo en el programa que le corresponde de acuerdo con su nivel de ingreso. Por tanto, es el agente del crédito el que valida la asignación del subsidio de vivienda, consagrando a la banca hipotecaria como agente ordenador del espacio inmobiliario residencial, reafirmando la distribución urbana de los segmentos de vivienda y la jerarquía espacial que los separa.
La expansión de la demanda basada en crédito, estimulada por los subsidios, forma un patrón especulativo de valorización basada en el flujo de intereses que tiende a incrementar los precios. El efecto es doble: acelerar la urbanización periférica y/o deteriorar la calidad para mantener los proyectos VIS-VIP por debajo del techo de precios; y, por otra parte, crear incentivos públicos para la redistribución social y geográfica de la inversión hacia segmentos de clase media. Ambos procesos han ocurrido en los últimos 10 años. En 2013, el crédito constructor en el Borde Metropolitano se concentró en VIP (12%, 4,684 unidades), de las cuales el Banco Caja Social apalancó el 53,8 por ciento; y en VIS (61.3%; 23,903 unidades) marcadamente concentrado en Davivienda, que cubrió el 81,7 por ciento de las unidades de vivienda. Para 2019, el capital a interés migró a la No VIS, que pasó a representar el 43.8 por ciento del crédito (venía del 26.7%, en 2013), y la VIP prácticamente desapareció del portafolio de colocación, con apenas el 0.8 por ciento, dinámica estimulada por el crecimiento relativo del subsidio a la tasa de interés de Mi Casa Ya – No VIS.
Lo que es importante subrayar es que es el financiamiento público el que ha creado las condiciones para la expansión del crédito hipotecario y, a través suyo, ha movilizado la producción habitacional a gran escala, altamente concentrada en unos pocos grandes jugadores, para ampliar la base material para la circulación de capital a interés. Y la inercia del proceso señala sus dimensiones estructurales: en 2024, de acuerdo con lo reportado por el Ministerio de Vivienda, 397 constructoras registradas en el programa Mi Casa Ya contaban con hogares asignados, el 17.7 por ciento del conjunto. De ellas, 15 empresas concentraban la mayor cantidad de cupos: 46.107, y dentro de este grupo la Constructora Bolívar, sumadas sus filiales en Cali y Bogotá, tenían asignados 20.383 cupos, el 44.2 por ciento. La capacidad y productividad de los grandes desarrolladores concentra los subsidios en aglomeraciones urbanas que abaraten costos con economías de escala, captando cupos con recursos que, además, son administrados a través de encargos fiduciarios consignados en grandes bancos.
Los criterios de asignación de cupos no dependen, entonces, de la voluntad individual de los funcionarios a cargo, tal vez ni siquiera de la sinceridad de sus aspiraciones ideológicas personales. La racionalidad tecnocrática, que se les impone por la fuerza del indicador de déficit cuantitativo, corresponde al dominio efectivo que el capital financiero-inmobiliario ejerce sobre las condiciones generales de producción habitacional: el precio de los materiales, la gestión del suelo, la transferencia de tecnología constructiva, la variación de la tasa de interés, etc. y, por tanto, las condiciones objetivas en las que se produce, se distribuye y se accede a la vivienda formal, lo cual entraña relaciones de producción con configuraciones territoriales propias. En síntesis, no basta con ser gobierno, que sin duda es una condición necesaria pero insuficiente.
El modelo extiende los límites de la urbanización, concentra la ganancia y segrega la oferta habitacional, no solo a escala metropolitana sino a nivel nacional, perpetuando la desigualdad en el acceso a vivienda digna en regiones históricamente excluidas, atributos característicos de la estructura socio-territorial del sistema de ciudades de Colombia. Enfrentar el modelo requiere acciones que van más allá de la acción ejecutiva del Ministerio de Vivienda, o la redistribución de los montos entre programas de subsidios. La institucionalidad debe transitar de la eficiencia en la asignación de subsidios al liderazgo político para la organización de los usuarios, pequeños constructores y trabajadores de la construcción.
A la lógica individual del propietario-endeudado, que entraña la lógica de valorización especulativa del capital, hay que oponer la acción organizada epicentro de la alternativa de poder en la lucha por el hábitat: controlar los medios de financiación, socializar la gestión del suelo, promover la organización de los trabajadores de la construcción y fortalecer esquemas colectivos de acceso a la vivienda.
