“Será entregada una papeleta para convocar la asamblea nacional constituyente en las próximas elecciones”, trinó el presidente Gustavo Petro el pasado 20 de junio, justo cuando se aprobó la conciliación de la reforma laboral. Si bien finalmente cumplió con derogar el controvertido decreto con el que pretendía convocar una consulta popular saltándose la vía prevista por la Constitución, su nueva estrategia política en la antesala de las elecciones del 2026 vuelve a encender un intenso debate jurídico y político.
En el campo jurídico, expertos constitucionalistas le han recordado al mandatario que el trámite para la convocatoria a una constituyente quedó claramente establecido en la carta política de 1991 y que sí o sí debe ser tramitado mediante un proyecto de ley que necesita la aprobación del Congreso. Así, de entrada, la idea de tratar de clonar el momento político generado por la séptima papeleta de 1990 rompe –como pasó con el ‘decretazo’– con lo establecido en la Carta del 91.
El presidente Gustavo Petro, junto con Alfredo Saade, en el Catatumbo. Foto:Presidencia
En el ámbito político, el anuncio ha sido interpretado por varios sectores como un intento del presidente Petro para agudizar aún más las tensiones de cara a las elecciones del próximo año, en un momento marcado por la polarización y el desgaste de la relación entre el Ejecutivo y los otros poderes del Estado.
Este anuncio ha reactivado el debate sobre las diferencias de fondo entre esta propuesta y el proceso que dio origen a la Constitución de 1991. Exconstituyentes y expertos consultados por EL TIEMPO resaltan las diferencias sustanciales entre ambos momentos, comenzando por el contexto en el que se dieron.
Una de las últimas voces en sumarse a la oposición a la nueva jugada política presidencial fue la de Antonio Navarro, uno de los padres de la Constitución y excomandante y negociador de paz del M-19 –la guerrilla en la que militó el jefe de Estado–. Navarro se preguntó: “¿Para qué se necesita una nueva Asamblea Constituyente?”. Y respondió enseguida: “Con la carta vigente se pueden hacer los cambios. La reforma laboral acaba de demostrarlo”.
La propuesta en los 90
Estudiantes de la séptima papeleta. Foto:Archivo
La constituyente del 90 estuvo ambientada por un entorno de unidad nacional, a diferencia de la polarización que hoy marca el entorno político y de la que el presidente Petro es uno de los principales protagonistas.
De hecho, el proceso que dio origen a la Constitución nació de una iniciativa ciudadana –la séptima papeleta– y contó con un amplio respaldo de la élite política tradicional –lo que no quiere decir que fuera total– que era consciente de la necesidad de un verdadero reacomodamiento institucional en el país. Partidos tradicionales y nuevos movimientos como la Alianza Democrática-M-19, surgida del exitoso proceso de paz con el M-19, apostaron por un rediseño del Estado sin que eso implicara una ruptura del orden democrático.
Se advierte más bien como parte de una estrategia para la promoción de una agenda política partidista
Luis Guillermo GuerreroExmagistrado
Hoy, en cambio, la propuesta del presidente Petro surge desde el poder que implica la jefatura del Estado, no desde la base ciudadana. Petro, que en las campañas de 2018 y 2022, para desmarcarse del fantasma del chavismo en Venezuela, juró que no iría en contra de la carta política bajo cuyas reglas finalmente llegó a la primera magistratura, completa con esta tres versiones de cómo buscar un ‘momento constituyente’, todas por fuera de las reglas legales y constitucionales. Primero habló de forzarla a través de cabildos populares, luego con una forzada interpretación del acuerdo de paz con las Farc y ahora, con la que sus alfiles llaman la ‘octava papeleta’.
Hasta el momento, salvo sus fuerzas incondicionales en el Congreso y sus ministros, su anuncio no convoca y ha sido interpretado más como una nueva jugada electoral, como ocurrió con la abortada consulta popular.
En los 90, dice el expresidente de la Corte Constitucional Luis Guillermo Guerrero, “se trató de una iniciativa ciudadana, promovida por unos estudiantes, que recibió el aval del Gobierno, de voceros de los partidos políticos, de los medios de comunicación, de distintos sectores sociales y que fue avalada por la Corte Suprema de Justicia”. Y agrega que “en esta oportunidad se trata de una propuesta confrontacional que, en lugar de implicar un llamado a la unidad, da paso a la intensificación de la fractura social”.
El decreto había sido firmado el pasado 10 de junio por el presidente Gustavo Petro. Foto:Unidad para la Implementación del Acuerdo
“La convocatoria carece de un propósito claro y se advierte más bien como parte de una estrategia para la promoción de una agenda política partidista”, advierte el exmagistrado.
Es una lectura con la que coincide la también exmagistrada Cristina Pardo: “Es el presidente de la República el que está proponiendo la octava papeleta, como él dice. Él apela al pueblo, pero en realidad no hay un movimiento popular para la asamblea nacional constituyente, no existe el mismo interés de la sociedad civil en esa materia. Él se autoproclama la voz del pueblo”.
Kenneth Burbano Villamarín, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, recuerda que la séptima papeleta fue un mecanismo de participación democrática y no, de entrada, un procedimiento de reforma constitucional.
En ese sentido, el académico indica que no se puede dejar de lado el propio camino jurídico que hoy existe para reformarla. “En 1989 y 1990, regía la Constitución Política de 1886 y en su artículo 218 disponía que la Constitución solo podrá ser reformada por un acto legislativo; es decir, únicamente por el Congreso de la República. En 2025, rige la Constitución Política de 1991, y en su artículo 374 dispone que la Constitución podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo; es decir, se conservó el acto legislativo de la Constitución de 1886 y se agregaron dos mecanismos de reforma constitucional”, dijo.
Los analistas señalan que lo que propone el presidente Petro se encuentra por fuera del cauce constitucional, ya que la carta política establece que, para convocar una asamblea constituyente, es necesario tramitar una ley en el Congreso, la cual debe ser revisada posteriormente por la Corte Constitucional.
“Hoy no se trata de un llamado a un amplio consenso, sino de la pretensión de obtener unas mayorías para imponer una determinada visión de la sociedad y del Estado. La Constitución contempla la posibilidad de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente y no hay justificación para que desde el Gobierno se proponga desconocer los requisitos constitucionales para hacerlo”, complementa el exmagistrado Guerrero.
Armando Benedetti, ministro del Interior. Foto:MinInterior
En el mismo sentido, el analista político Eduardo Piñeros también señaló que una de las diferencias claras entre los dos momentos históricos es que en esta ocasión se advierte un intento de imposición. “La historia de la séptima papeleta es muy grande frente a lo que hoy propone el Presidente. Fue un llamado de unión, un consenso. El ‘papeletazo’ es una imposición, significa más divisiones. La Constitución es clara: una Asamblea Nacional Constituyente debe pasar por el Congreso”, señaló.
La Constitución del 91, además, representó un hito sin precedentes en la historia de Colombia en términos de ampliación de derechos: incluyó el reconocimiento de la diversidad étnica, la acción de tutela, la descentralización –pese a que hoy sigue siendo tema de debate– y abrió el camino para que sectores históricamente marginados tuvieran herramientas legales para hacerse visibles. Fue una constitución progresista.
Petro insiste en que es necesario avanzar hacia un “nuevo pacto social”. Y aunque insiste en que no busca prolongar su estadía en Palacio o habilitarse para volver al poder, desde varios sectores señalan que una eventual constituyente podría barajar todas las reglas, incluida la prohibición de la reelección presidencial.
Desde el Ejecutivo también han defendido la propuesta. El ministro del Interior, Armando Benedetti, aseguró que la constituyente no es para este gobierno. “Buscamos una octava papeleta para que el próximo gobierno busque desarrollar ese clamor; no es que se esté convocando una constituyente para este gobierno, es para dejar consignada la voz del pueblo, la discrepancia y malestar que tiene en este momento, cuya solución no está en la Constitución del 91, para que el próximo gobierno lleve ese mandato”. Y dijo que Petro “no se quiere quedar en el poder con una constituyente”.
“La amenaza de reelección para nosotros no es un problema, porque si Petro se puede reelegir, Uribe también”, ripostó desde el Centro Democrático la senadora Paloma Valencia.
Sin ambiente
Juan Manuel Santos, expresidente de Colombia. Foto:Nicolás Arango EL TIEMPO
La polarización y la fragmentación entre los poderes públicos se han avivado tras el atentado contra el senador y precandidato presidencial Miguel Uribe. A pesar del acuerdo promovido por la Iglesia para bajarle el tono a la confrontación política, el ‘globo’ de la constituyente lanzado desde la Casa de Nariño no ha hecho más que atizar los ánimos; si bien también es cierto que logró unir a los expresidentes de Colombia, usualmente pugnaces entre sí, en su rechazo a la idea de Petro.
Juan Manuel Santos fue uno de los más críticos. Cuestionó duramente la promoción de este mecanismo, la consulta popular y el derogado ‘decretazo’, calificándolos como distractores para mantener los ojos del país lejos de los problemas del gobierno Petro.
“Lo que hemos visto con la consulta y después con el famoso ‘decretazo’ es que son distractores. Son globos que distraen y ponen al país a polemizar y polarizarse más, a sabiendas de que eso no es posible. La consulta popular, desde el comienzo, se sabía que no iba a prosperar y no prosperó. El ‘decretazo’, a sabiendas de que no iba a prosperar, se firmó el decreto y se derogó. Lo mismo va a pasar con la papeleta de la constituyente: eso no va a suceder”, sostuvo en diálogo con Andrés Mompotes, director general de EL TIEMPO, en el marco del foro ‘Infraestructura que mueve la competitividad de las regiones’.
También, el expresidente César Gaviria, en una carta de esta semana, dijo: “El presidente Gustavo Petro ha reiterado su deseo de convocar una Asamblea Constituyente por fuera de los mecanismos legítimos previstos en la Constitución de 1991, y ahora insinúa hacerlo mediante una papeleta improvisada en las próximas elecciones. Esta iniciativa, lejos de ser un ejercicio democrático, representa una estrategia de confrontación, polarización y manipulación para abrirle camino a un proyecto personalista que desborda los límites del Estado social de derecho”.
A Santos y Gaviria se sumó el expresidente Iván Duque, quien ha señalado que el país se encuentra ante una ofensiva autoritaria. “Es importante que la organización electoral le diga al ‘principito’ que él no puede incluir papeletas o tarjetones en las elecciones de 2026. No más ‘decretazos’, ‘cabildos’ y ‘constituyentes populares’ para amenazar a las instituciones. Ya le tocó agachar la cabeza con el Congreso y tuvo que aceptar las modificaciones que le introdujeron a la mal llamada ‘reforma laboral’, que en realidad es una ‘reforma pro sindical’. No más abusos de poder: las instituciones se hacen respetar”, aseguró Duque.
Como Navarro Wolf, la exconstituyente María Teresa Garcés se apartó también de la nueva intentona del Presidente: “Lo veo como un proceso completamente inconveniente e inconstitucional. Este mecanismo no se puede utilizar en la actualidad porque la Constitución de 1991 permite la convocatoria de una asamblea constituyente con el lleno de los requisitos que la misma Constitución establece en su artículo 376, o sea, mediante una ley aprobada por mayoría de los miembros de ambas Cámaras, en la cual se determine la competencia, el período y la composición de dicha asamblea. Se entiende que el pueblo convoca la asamblea si (esa ley) lo aprueba al menos una tercera parte del censo electoral. Cualquier procedimiento diferente es abiertamente inconstitucional”.
Con la suspensión del Consejo de Estado al ‘decretazo’ y, ahora, con la decisión de la Corte Constitucional de tumbar la polémica intervención de la EPS Sanitas –que calificó de abiertamente arbitraria–, el Gobierno vuelve a ser notificado de la inviabilidad jurídica de varias de sus apuestas capitales. El ‘papeletazo’ se perfila como un nuevo capítulo de esta saga.
MARÍA ALEJANDRA GONZÁLEZ DUARTE
Redacción Política
